Przegląd prasy: Przedszkola publiczne a klauzule niedozwolone

Zainspirowany wrześniowymi publikacjami w prasie (Rzeczpospolita z dnia 15.09.2011r. „UOKiK zbada umowy z przedszkolami”)  oraz w lubianym przeze mnie blogu Katarzyny Przyborowskiej Temida jest Kobietą, próbuję odpowiedzieć sobie na istotne z punktu widzenia rodziców dzieci uczęszczających do publicznych przedszkoli pytanie: czy gmina jako jednostka prowadząca tego rodzaju placówkę może znaleźć się w Rejestrze klauzul niedozwolonych UOKiK jako proponent wzorca umowy zawierającego klauzulę abuzywną?

Sprawa jest kontrowersyjna. Cytowana w wyżej wzmiankowanym artykule na stronach RP Prezes UOKiK informuje, że  UOKiK może interweniować tylko wtedy gdy gmina (jako jednostka prowadząca daną placówkę oświatową) nadużywa pozycji dominującej. W praktyce oznaczałoby to, że UOKiK ma związane ręce, jeśli chodzi o możliwość wydania adresowanej do gminy decyzji w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, tu w postaci stosowania klauzuli niedozwolonej (art. 26 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 lutego 20007r. o ochronie konkurencji i konsumentów)

Polemizują z tą tezą cytowani w artykule specjaliści z zakresu prawa oświatowego i prawa samorządu terytorialnego, przy czym jeden z nich – Stefan Płażek, adiunkt na Wydziale Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego uważa, że „UOKiK ma kompetencję do badania wzorów umów, jakie przedszkola zawierają z rodzicami. Wykładnia, w której nie podlegałyby one niczyjemu badaniu pod kątem zawierania klauzul niedozwolonych, jest nie do przyjęcia. Prawna ochrona nabywcy pary skarpetek nie może iść dalej niż ochrona rodziców dziecka chodzącego do przedszkola.”

Zgadzając się z tą wypowiedzią, chciałbym wykorzystać okazję przynajmniej do zainicjowania nieco głębszej analizy tematu, nie poprzestając na kategorycznym, ale jednocześnie nieobudowanym żadnymi argumentami stwierdzeniu „Nie może być tak, że …” (bez żadnych złośliwości – jest zrozumiałe, że ramy niewielkiego artykułu na stronach RP nie pomieściły z pewnością bardziej rozbudowanej wypowiedzi eksperta).

Na gruncie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie dostrzegam wyraźnej przeszkody do wydawania przez Prezesa UOKiK decyzji w sprawie stosowania klauzul niedozwolonych adresowanych do gminy jako jednostki prowadzącej publiczne przedszkole. Drogę do wydawania takich rozstrzygnięć otwiera, moim zdaniem, szczególna definicja przedsiębiorcy w tej ustawie, zawarta w art. 4 ust. 1):

Ilekroć w ustawie jest mowa o przedsiębiorcy – rozumie się przez to przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a także: a) osobę fizyczną, osobę prawną, a także jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (…)

Organizowanie oświaty na poziomie przedszkolnym przez gminy należy do zadań własnych tych jednostek samorządu terytorialnego. Nie nosi ono cech wykonywania działalności gospodarczej, ale z pewnością mieści się w kategorii usług o charakterze użyteczności publicznej, wchodzącej z kolei  w obręb szerszej kategorii gospodarki gminnej. (zob. art. 9 ustawy o samorządzie gminnym)

Sprawa komplikuje się dopiero na etapie rozważania dopuszczalności wniesienia powództwa do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeciwko gminie o uznanie postanowień wzorca umowy „o przedszkole” za niedozwolone. W przepisach Kodeksu postępowania cywilnego regulujących to postępowanie odrębne funkcjonuje bowiem (i ma się dobrze) 🙂 inna, węższa definicja przedsiębiorcy jako strony tego postępowania gospodarczego (w tym interesującej nas procedury w przedmiocie uznania postanowień wzorca za niedozwolone), zamieszczona w art. 479² § 1 k.p.c.: Przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową.

W ten sposób ujęta definicja przedsiębiorcy stanowczo nie obejmuje takiej aktywności jednostki samorządu terytorialnego, która nie stanowi wykonywania działalności gospodarczej (w tym organizowania i prowadzenia publicznych placówek oświatowych)

Z drugiej strony, jeśli przyjrzeć się przykładom z orzecznictwa SOKiK, zapadł przed tym Sądem wyrok przeciwko Gminie Racibórz dotyczący klauzul stosowanych w sektorze usług użyteczności publicznej  w dziedzinie mieszkalnictwa (wyrok z dnia 16 lutego 2005r., sygn. XVII AmC 44/04; klauzule o numerach 929, 930, 931 w Rejestrze UOKiK)

Z trzeciej strony 😉 SOKiK wielokrotnie wydawał wyroki uznające za niedozwolone klauzule zawarte w umowach stosowanych przez przedszkola niepubliczne. Na pierwszy rzut oka nie ma w tym nic dziwnego, bo przecież ten rodzaj placówek prowadzą zazwyczaj przedsiębiorcy „pełną gębą”, przynajmniej w sensie podmiotowym. I tu niespodzianka! Nawet jeżeli gestor przedszkola niepublicznego jest przedsiębiorcą wpisanym do EDG lub KRS, to ten wycinek jego działalności nie jest działalnością gospodarczą, lecz oświatową. Wynika to z przepisu art 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym:

Prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1,
oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a,
nie jest działalnością gospodarczą.

Czy wobec tego osoby fizyczne i prawne prowadzące przedszkola niepubliczne, jako  że w tym zakresie wymykają się spod ustawowej definicji przedsiębiorcy wprowadzonej na potrzeby postępowania gospodarczego, również nie mogą być stroną postępowań przed SOKiK w sprawie uznania postanowień wzorca za niedozwolone..? Ale jednak wyroki przeciwko nim zapadają przed SOKiK!

Wobec takich wzajemnie sprzecznych ze sobą argumentów temat możliwości spotkania się z gminą przez SOKiK w sprawie o uznanie wzorca umowy za niedozwolony muszę uznać za nadal otwarty. I to szeroko otwarty.

Liczę że z tym skomplikowanym tematem nie pozostanę osamotniony 🙂 Czy ktoś pomoże ogarnąć ten zamęt? Dla dobra przedszkolaków 🙂

Śledź odpowiedzi dzięki RSS 2.0
  1. Trzeba zrobić rozpoznanie walką – w końcu kontrola w tym wypadku ma charakter abstrakcyjny, więc każdy może z takim wnioskiem przeciwko przedszkolu wystąpić.

    Osobiście szedłbym w kierunku szerokiej interpretacji działalności gospodarczej i zawodowej w kodeksie postępowania cywilnego.

    Zresztą biorąc pod uwagę treść nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego problem jest chyba bardziej teoretyczny niż praktyczny. Za kilka miesięcy zniknie postępowanie gospodarcze, więc zniknie również ewentualna przeszkoda do skarżenia publicznych przedszkoli do SOKiKu.

  2. Moim zdaniem autor artykułu zapomniał o jednym, że umowy te nie powstają ot tak sobie, a są odzwierciedleniem uchwał gminnych. I najpierw złą uchwałę należy wyeliminować z obrotu, potem złą umowę.
    Problem komplikuje się jeszcze bardziej gdy chodzi o umowy ze żłobkami i klubami dzięcięcymi.

    • Moim zdaniem komentatorka artykułu zapomina jednak, że uchwały rad gmin najczęściej w praktyce ograniczają się do tematyki kształtowania opłat za przedszkola. Co z pozostałą materią uregulowaną w umowach, która również może zawierać klauzule niedozwolone? Czy ta część treści umowy również zawsze jest zdeterminowana aktem prawa miejscowego? Nie wydaje mi się.
      Dziękuję za komentarz.

  3. Z doświadczenia wiem, że problem zaczyna się od uchwały, czasami uchwała zawiera nawet wzór umowy dla placówek publicznych.
    A często w umowach znajdują się zapisy żywcem przepisane z uchwał – i nie chodzi wyłącznie o opłaty.
    Ponadto – publiczne placówki są nadzorowane przez gminę i to poniekąd gminni urzędnicy dopuszczają funkcjonowanie umów naruszających prawa rodziców do obrotu.

    • „(…) poniekąd gminni urzędnicy dopuszczają funkcjonowanie umów naruszających prawa rodziców do obrotu”
      Co to właściwie znaczy?
      Co to za tryb „dopuszczania umów do obrotu przez gminnych urzędników”?
      Jeżeli klauzula niedozwolona została zaczerpnięta do umowy z treści uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego – to rzeczywiście pojawia się wstępna kwestia mocy obowiązującej uchwały RM, która „zainfekowała” wzór umowy z rodzicami. Natomiast jeżeli w umowie jest postanowienie wykraczające poza treść uchwały RM – wówczas to czy wydział oświaty w gminie nieformalnie toleruje/ promuje/ rekomenduje dany wzór umowy nie ma nic do rzeczy dla rozpatrywanej kwestii dopuszczalności zaskarżenia postanowienia takiej umowy do SOKiK. Rozwiązanie problemu, którego poszukuję w tym wpisie musi leżeć zupełnie gdzie indziej.
      Dużo ogólników w komentarzu mojej czytelniczki („czasami”, „poniekąd”). A może dałoby się po prostu podać namiar na taką uchwałę RM, która całościowo narzuca treść umowy z rodzicami?
      Nie twierdzę, że takich nie ma.
      Natomiast ja mam w szufladzie umowę z przedszkolem publicznym (z którego funkcjonowania jesteśmy z Żoną i z Córeczką skądinąd bardzo zadowoleni). Jest w niej klauzula prorogacyjna – narzucenie rodzicom właściwości sądu w Bielsku-Białej. Jest to potencjalna klauzula niedozwolona.
      Oprócz tego w umowie jest jeszcze mogące budzić wątpliwości postanowienie: „Ponoszący opłaty zobowiązani są do każdorazowego informowania o wszelkich zmianach, które mogą mieć wpływ na zmianę warunków zawartych w niniejszej umowie, w formie pisemnego oświadczenia złożonego u dyrektora przedszkola (…)”
      Teoretycznie, gdybym jako rodzic chciał spowodować, żeby SOKiK zweryfikował te postanowienia (w praktyce nie chcę) – to czy na przeszkodzie stanie mi odnośna uchwała RM w Bielsku-Białej? Na pewno nie, gdyż postanowienia te nie mają nic wspólnego z treścią uchwały.
      Da się zauważyć, że na razie moi szacowni Czytelnicy nie proponują żadnego wyjaśnienia zagadki, jaka to niedopowiedziana przez Panią Prezes UOKiK przeszkoda natury prawnej uniemożliwia orzekanie w przedmiocie abuzywności klauzul w umowach z przedszkolami publicznymi.
      Tą przeszkodą wcale nie musi być wąska definicja przedsiębiorcy z art. 479² § 1 k.p.c., więc spodziewana utrata mocy obowiązującej przez ten przepis nie musi oznaczać wyjścia z impasu.
      Nie mogę się również zgodzić z pierwszym komentarzem, że problem jest teoretyczny. Tak jak napisałem – mam taki potencjalny problem w szufladzie. Podobnie jak dziesiątki tysięcy innych rodziców przedszkolaków.
      Szukajmy dalej.

  4. Witam,

    Problem jest istotny, szczególnie jak rozmawiamy o przedszkolach publicznych. Czas pokaże jak rozwinie się polityka UOKiKu w stosunku do tego typu podmiotów. Mam już zdanie na ten temat, ale pozwolę sobie na tym etapie, zachować je dla siebie.

    W moim przekonaniu osoba prywatna jeśli chce walczyć z tego typu nieprawidłowościami to może wnieść do sądu pozew o uznanie za niedozwolone postanowienia wzorca umowy. Ponieważ jest to cały czas wzorzec umowy, do którego – zostały, przynajmniej po części – implementowane zapisy Uchwały RM.

    Jednak lepszym rozwiązaniem jest najpierw wysłać pismo z wezwaniem do usunięcia naruszenia i to nie do przedszkola tylko do organu prowadzącego czyli RM. Jeśli nie będzie odzewu albo będzie, ale niezadowalający to można wnieść skargę do sądu administracyjnego (WSA) – podstawa prawna art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby taką skargę złożyli wszyscy rodzicie, których dzieci uczęszczają do przedszkoli w ramach jednej grupy skarżących.

    Oczywiście takich uchwał z klauzulami abuzywnymi w ogóle nie powinno być w obrocie, ponieważ powinno je się skutecznie eliminować na szczeblu organu nadzoru. Wójt, burmistrz czy prezydent mają obowiązek do przedkładania uchwał wojewodą w ciągu 7 dni, a oni mogą skutecznie wyeliminować takiego „bubla” z obrotu prawnego (w ciągu 30 dni).

    • Dziękuję Krzysztofowi za odwiedziny i komentarz. Cóż, 6 października wysłałem e-mail do biura prasowego UOKiK z uprzejmą prośbą o wypowiedź w temacie, nad którym wspólnymi siłami tutaj się głowimy. Nadal czekam:) W razie czego – od razu dam znać na blogu.

  5. Pingback: Umowa pomiędzy studentem a uczelnią wyższą | Przemysław Olek – blog PrawoB2C.pl

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *